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文章导读：今天我们讲讲最高院法官对征地拆迁10个热点问题的看法，其中包括征收与补偿同时性问题、安置补偿不合理迟延问题、征收决定的形式问题、房屋价值评估与异议程序问题、土地使用权的补偿问题、产权调换与货币补偿的选择权问题、承租人合法权益保护问题、强制搬迁主体与责任承担问题、强制搬迁合法性判断与裁判基准时问题、被征收人的配合义务与服从问题。

一、征收与补偿同时性问题

“有征收必有补偿、无补偿则无征收”，此为法治的基本要求。“征收”与“补偿”系“唇齿”关系，两者不应分离。我国《宪法》第13条第1、2款分别规定：“公民的合法的私有财产不受侵犯”、“国家依照法律规定保护公民的私有财产权和继承权”，该条第3款规定，“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对公民的私有财产实行征收或者征用并给予补偿”。这些规定说明，在《宪法》上合法的私有财产权自身即具有对抗公权力的特性，而国家对公民存在着一般性的职务义务，即不得侵犯公民的自由与权利，并且国家也有义务（通过立法、执法或司法等方式）保护私有财产权不受侵犯。从上述规定可以看出，我国宪法坚持并明确了“征收”与“补偿”的同时性，坚持“有征收必有补偿”原则，禁止只征收不补偿或者低补偿。

 

二、安置补偿不合理迟延问题

1、讨论征收与补偿关系，必然要讨论征收时点、评估时点和补偿时点的关系问题。从一定层面看，国家征收公民私人房屋，本质上是国家对被征收人房屋“强制购买”，补偿是政府强制取得私人不动产的对价。《征补条例》第19条和《国有土地上房屋征收评估办法》（以下简称《评估办法》）第10条均规定，被征收房屋价值评估时点为房屋征收决定公告之日。对绝大多数的被征收人而言，以征收决定公告之日的市场评估价格作为补偿基准，能够体现公平合理补偿原则。

2、但实践中，少数征收决定和补偿决定间隔时间过长，有的评估时点和补偿时点甚至相差数年之久，以致如何补偿成为案件争议的主要问题。有的则经过旷日持久的复议、诉讼，最终仍未有效解决补偿问题。

3、因此，针对不同原因造成的迟延补偿问题，应相应作出不同安排。具体可以考虑采取以下方式：

（1）补偿虽然可以适当滞后但仍需在合理期限。对“合理期限”的判断，必须综合建设项目范围大小、被征收房屋是否仍由被征收人正常实际使用等因素综合判断。如无其他正当理由，合理期限可参考《房地产抵押估价指导意见》第26条有关“估价报告应用有效期从估价报告出具之日起不得超过一年”的规定，即市县级政府一般应在征收公告之日起1年内解决补偿问题；对未依法公告房屋征收决定的，可以自向被征收人送达征收决定之日起计算。

（2）解决补偿问题的方式，既可以是签订补偿协议，也可以是作出补偿决定。如果被征收人自愿接受补偿方案和补偿内容，则通过签订征收补偿协议的方式解决补偿问题；如果无法就补偿问题达成一致，市县级政府一般应在1年内作出征收补偿决定，以书面形式确定补偿内容和补偿金额，并送达被征收人。

（3）补偿决定所确定的补偿内容应明确具体，并依法送达，能够即时实现；被征收人领取补偿后仍不满意的，仍可以通过行政诉讼等方式依法主张权利。

（4）对市县级政府在合理期限内作出的补偿决定，人民法院一般不宜以裁判时点作为补偿基准时点。人民法院撤销补偿决定时，也可作出部分撤销判决，维持合法的补偿内容，并责令市县级政府支付或者提存合法的补偿内容，以避免当事人胜诉后，却因不动产价格上涨而产生新的损失。

（5）对市县级政府超过合理期限且无正当理由未予补偿，又不能证明被征收人同意延期协商补偿的，人民法院可将实际作出补偿决定的时点或者双方协商的时点作为评估时点。市县级政府严重违法，在无征收决定、无补偿决定的情况下恶意违法强制搬迁，且长期拒不解决补偿问题，对被征收人合法权益造成重大损害的，甚至可以考虑以一审审理时点作为评估时点。此类案件中需要对原时点评估内容进行调整时，要综合考虑“评估目的的准备实现日”与“评估目的的实际实现日”之间的差距：即既可以由原评估机构出具补充报告，将期间的价格上涨或者下降进行说明，并做相应调整；也可由原评估机构对审核调整出具调整说明；特殊情况下，还应当重新作出评估。

 

三、征收决定的形式问题

1、市县级政府作出征收决定，应针对被征收地块上所有的被征收人，还是应分户分别作出，《征补条例》未作明确规定，也未明确规定征收决定的具体样式。从《征补条例》条文逻辑看，是将征收地块上所有房屋作为整体，而非分户分别进行：即市县级政府仅作出单一的征收决定以征收被征收范围内的所有房屋；只是在作出补偿决定时，才分户逐一制作并送达。《征补条例》第12条等规定和习惯做法也印证此种操作模式。而根据《征补条例》第14条规定，被征收人不服征收决定，享有相应提起复议和诉讼的权利，此也为沿袭农村集体土地征收的习惯做法。

2、被征收人申请复议和提起诉讼的，必然又带来复议和司法审查对象的确定问题：即使仅有个别被征收人对征收决定不服，复议机关和人民法院也必须要审查对整体征收决定是否违法，需要对整体征收决定涉及的全部房屋的合法性进行评判。在个别被征收人申请复议和提起诉讼后，对其他被征收人的诉求，还可能要参考《民事诉讼法》有关权利人登记公告程序，作为集团诉讼要求其他人员参加。涉及整个征收决定的原告主体资格问题，司法审查范围问题，其他被征收权利人作为诉讼主体的资格问题，以及生效裁判既判力的范围问题。

四、房屋价值评估与异议程序问题

1、根据《征补条例》第19条、第20条规定，被征收房屋的价值，由具有相应资质的房地产价格评估机构按照房屋征收评估办法评估确定。房地产价格评估机构由被征收人协商选定；协商不成的，通过多数决定、随机选定等方式确定，具体办法由省、自治区、直辖市制定。实践中，多数地方均制定相应的实施细则。为了避免受到地方政府的影响，房地产价格评估机构应当独立、客观、公正开展房屋征收评估工作，综合采取多种方法进行评估，而不能只选择价格较低的方法进行评估。

2、评估应根据《城镇土地估价规程》等规定精神，由专业的房地产价格评估机构在实地查勘的基础上，根据被征收不动产的区位、用途等影响被征收不动产价值的因素和当地房地产市场状况，综合选择市场法、收益法、成本法、假设开发法等评估方法对被征收不动产价值进行评估，合理确定评估结果，并在此基础上进行补偿。根据《征收评估办法》第20条、第21条、第22条，房屋被征收人对房地产价格评估机构受委托作出的房屋价值评估结果有异议，应当向房地产价格评估机构书面申请复核评估；对复核评估结果有异议，应当向被征收房屋所在地评估专家委员会申请鉴定。根据《征收评估办法》第23条、第24条，评估专家委员会由房地产估价师以及价格、房地产、土地、城市规划、法律等方面专家组成，评估专家委员会应当选派成员组成专家组，对复核结果进行鉴定。

3、评估专家委员会专家组作为被征收房屋所在地房屋估价机构最高专业技术权威，其作出鉴定意见即视为房屋被征收人专业领域内寻求救济程序的完结。由于房屋估价意见是补偿决定最主要的组成部分，房屋被征收人在房地产价格评估机构专业领域内寻求救济未获支持，不妨碍其根据《征补条例》第26条第3款的规定，直接针对补偿决定申请行政复议或提起行政诉讼，且房地产价格评估机构复核、评估专家委员会鉴定也不是被征收人提起行政复议或行政诉讼的前置程序。虽然法院通常不宜否定有资质的专业评估机构依法作出的评估报告，但司法审查的最终性决定了人民法院仍然要对评估机构的资质、评估程序等进行审查，以确保评估报告合法、真实、有效，保障被征收人合法的征收补偿利益。

 

五、土地使用权的补偿问题

1、市县级政府征收房屋，一般是为了更有效使用土地；“房地一致”原则决定了对房屋价值的评估必须包含土地使用权价值。对此，《征补条例》《评估办法》《城镇土地估价规程》均有相应规定。如《评估办法》第11条、第14条规定：被征收房屋价值是指被征收房屋及其占用范围内的土地使用权在正常交易情况下，由熟悉情况的交易双方以公平交易方式在评估时点自愿进行交易的金额。被征收房屋价值评估应当考虑被征收房屋的区位、用途、建筑结构、新旧程度、建筑面积以及占地面积、土地使用权等影响被征收房屋价值的因素。

2、对房屋价值的评估，必须包含土地使用权。对房屋所有权人补偿内容已经包含了国有土地使用权补偿的，对同时收回的国有土地的土地使用权人不再单独给予补偿。征收房屋的同时，所占土地也应当一并收回。

3、这些问题都属于征收补偿的附随问题，相关行政机关应加强沟通联系，尽量避免不必要的争议，地方政府也可以试行土地预出让、预登记等制度，从而避免权利主体冲突。实践中，违章建筑问题认定与补偿问题，也有一定分歧。原则上，违章建筑不应得到补偿或赔偿，但仍应结合个案进行判断：对于无所有权证房屋是否构成违法建设的认定，应综合考虑土地历史使用情况和现状、是否符合土地利用规划以及有关用地政策等因素。在补偿过程中，可综合考虑当地对类似房屋的补偿政策等因素，适当补偿。

六、产权调换与货币补偿的选择权问题

1、《征补条例》第21条沿袭《拆迁条例》第23条的规定，重申“被征收人可以选择货币补偿，也可以选择房屋产权调换。”实践中，主要存在以下难点问题。

（1）侵犯选择权的不利后果。实践中，有的市县级政府补偿决定仅明确一种补偿方式。此种做法既侵犯被征收人选择权，也可能导致用地单位付出更高的补偿成本，特别是在房屋价格有较大幅度上涨后，征收单位将可能面临以较高价格购买房屋提供给被征收人选择的境地。

陈山河案裁判即指出：“任何人不得从自己的错误行为中获益。拆迁人和相关行政机关违法实施拆迁，导致被拆迁人长期未依法得到补偿安置的，房价上涨时，拆迁人和相关行政机关有义务保证被拆迁人得到公平合理的补偿安置。被拆迁人选择房屋产权调换时，拆迁人和相关行政机关无适当房屋予以产权调换的，则应向被拆迁人支付生效判决作出时以同类房屋的房地产市场评估价格为标准的补偿款。”

（2）如何正确赋予被征收人选择权。《拆迁条例》和《征补条例》未规定补偿决定应如何表述被征收人选择权，实践做法十分混乱：有的仅在征收补偿方案中笼统告知选择权但具体选择内容和方式不明确；有的限定被征收人在一定期限内可以行使选择权，逾期未行使的，由征收单位择一决定；有的在作出补偿决定前的合理期限内，告知被征收人有选择权，并明确告知货币补偿的具体金额和产权调换房屋具体可识别的信息，在一定期限内不选择的，补偿决定只载明一种补偿方式；还有的在补偿决定中同时载明两种补偿方式，并同时明确货币补偿金额以及产权调换房屋的具体位置、面积等特定信息，供被征收人选择。司法裁判的标准也不尽统一。楹庭拆迁团认为，被征收人选择产权调换和货币补偿的权利必须得到尊重；不论具体采取何种形式，是书面还是口头告知，都必须建立在被征收人能够真正进行比较，由此作出理性选择。

 

七、承租人合法权益保护问题

1、《征补条例》未就承租人补偿作专门规定。实践中，对市场化租赁情况下的承租人权益的保护，可以在被征收人取得补偿后，由其作为房屋所有权人通过协商或者民事诉讼的方式，解决补偿金分配问题。《征补条例》虽然没有明确规定承租人安置补偿的权利，但并未排除承租人权益保障。承租人装饰装修被征收房屋或者利用被征收房屋从事生产经营活动的，市县级政府在确定被征收房屋价值补偿金额时，应列明相应的装饰装修费用、承租人相应搬迁费用、临时安置补偿以及停产停业损失补偿。

2、市县级政府、房屋所有权人、承租人对相关补偿金的分配无法达成一致的，除了房屋本身价值补偿可以直接支付给房屋所有权人以外，对与承租人密切相关的装饰装修补偿、搬迁费用、临时安置补偿以及停产停业损失补偿等，可以考虑先予提存，并引导所有权人与承租人通过协商或者民事诉讼的方式解决补偿金分配问题。一些地方结合被征收人和承租人的具体情况，将装饰装修补偿、搬迁费用、临时安置补偿以及停产停业损失补偿直接补偿给承租人的做法，也具有一定合理性。

八、强制搬迁主体与责任承担问题

1、《征补条例》第27条规定，实施房屋征收应当先补偿、后搬迁。实践中，大部分被征收人主动搬离，需要强制搬迁比例极小。但因强制搬迁涉及物权甚至人身自由权并具有不可逆性，故应当严格遵循法律规定和正当程序。

（1）补偿问题已经得到解决，即已经作出征收补偿决定。征收补偿决定所载明的补偿内容能够实现，或已经实际支付被征收人；被征收人拒绝接受的，已经依法告知并履行了相应的提存等手续，补偿内容能随时实现。

（2）补偿决定已经人民法院审查，并裁定由行政机关组织实施。根据《征补条例》第28条以及《最高人民法院关于办理申请人民法院强制执行国有土地上房屋征收补偿决定案件若干问题的规定》（以下简称《强制执行规定》），被征收人在法定期限内不申请行政复议或者不提起行政诉讼，在补偿决定规定的期限内又不搬迁的，由作出房屋征收决定的市县级政府依法申请人民法院强制执行。

（3）人民法院裁定准予强制执行后，被征收人应主动腾退交房，自觉履行义务。被征收人拒绝搬迁的，市县级政府可以依法采取强制搬迁方式，以确保公共利益实现。根据《征补条例》《强制执行规定》等规定，强制搬迁应坚持“裁执分离”原则，以政府组织实施为总原则、以法院执行属个别例外情形。

（4）强制搬迁必须严格遵守法定程序。由于强制搬迁具有强制性，且一般涉及被征收人及其家庭成员的人身和财产权益，必须遵守法定程序，并应当建立完备的房屋内物品的登记、运输、保存和交接等记录。被征收人不配合搬迁的，应当以公证的方式固定整个搬迁过程。

根据《房屋拆迁证据保全公证细则》规定，房屋拆迁证据保全公证时，公证机关应对房屋及附属物的现状依法采取勘测、拍照或摄像等保全措施，以确保其真实性和证明力。实施强制拆迁房屋证据保全时，公证机关应通知被拆迁人到场。如其拒不到场，公证员应在笔录中记明。实施强制拆迁房屋中有物品的，公证员应当组织对所有物品逐一核对、清点、登记，分类造册；并记录上述活动的时间、地点，交两名有完全行为能力的在场人员核对后，由公证员和在场人在相关记录上签名，对被拆迁人拒绝签名的，公证员应在记录中载明；物品清点登记后，凡不能立即交与被拆迁人接收的，公证员要监督拆迁实施人员将物品存放在其提供的仓库中，并对物品挂签标码，对物品在保管中丢失损坏的，仓库保管人应承担赔偿责任；强制搬迁结束后，实施人还应制作通知书，通知被拆迁人在一定期限内领取物品，逾期不领的，公证处可以接受实施单位的提存申请，办理提存。

 

（5）违法强制搬迁须承担相应法律责任。由于强制搬迁（强制拆除）通常是依据补偿决定作出，而补偿决定理论上已经解决了房屋等的补偿问题，因此即使是违法的强制搬迁，通常仅涉及对房屋内物品损失的赔偿问题，不涉及对房屋的补偿或者赔偿问题。因违法实施强制拆迁给被拆迁人造成的其他财产损失，应依法予以赔偿。实践中，征收决定、补偿决定以及强制搬迁被认定违法后，也有一些裁判直接作出赔偿判决，责令市县级政府赔偿房屋损失和房屋内的物品损失，而不再通过补偿程序解决对房屋的补偿问题，以体现对行政机关违法征收的惩诫性。此种做法，亦具有一定的合理性，且在目前尚未引入惩罚性赔偿的情况下，合法征收的补偿标准与违法征收的赔偿标准并无实质性差异，此种不纠缠于赔偿与补偿的裁判，也具有可操作性。实践中，对于已经签订补偿协议但在约定期限内不搬迁的处理方式各异：一是通过征收单位提起诉讼方式要求履约并强制执行，二是通过另行作出补偿决定方式取代补偿协议。一般不宜承认征收单位具有依补偿协议自行强制搬迁的权力，但如果补偿协议中明确约定补偿内容实现后，由政府组织拆除被征收的房屋。此时，由于被征收人已经通过契约约定的方式，将被征收房屋所有权转移时点确定于补偿内容实现时，此种情形下，可以视为政府取得房屋所有权的条件已经成就。一些裁判也支持了市县政府有权实施强制搬迁甚至强制拆除。在此情形下，被征收人原则上只能就强制搬迁对房屋内物品造成的损失或者违法采取强制措施造成的其他损失，请求司法审查。

（6）强制搬迁责任主体推定。强制搬迁后，有的市县级政府或者征收主管部门等否认实施强制搬迁，有的甚至故意不做出书面决定或者雇佣案外人强制搬迁，以规避实施强制搬迁的赔偿责任。楹庭拆迁团认为，由于《征补条例》明确“禁止建设单位参与搬迁活动”，因此，对于违法的强制搬迁，首先应推定为市县级政府、征收主管部门所实施，并由其承担相应责任。当然，市县级政府、征收主管部门等能够证明是其他主体或者有证据表明是其他主体独立实施强制搬迁行为的除外。

（7）损失金额认定与举证责任转移。原则上被征收人应当对损失的事实和具体金额承担举证责任。但如果由于实施机关强制拆迁和拆除时没有依法制作公证笔录和公证清单，导致被征收人对灭失损坏的财物无法充分履行举证责任的，在被征收人能提供初步证据证明有财产损坏灭失的情况下，即发生举证责任的转移，实施机关应当对其强制搬迁没有造成财产损失的主张承担举证责任，并承担举证不能的不利后果。如果有明显夸大损失的情形，人民法院应综合考虑全案因素和各方的过错情况，依法行使自由裁量权，对具体赔偿金额予以酌定。

 

九、强制搬迁合法性判断与裁判基准时问题

1、市县级政府组织实施强制搬迁或者拆迁，一般均依据已经生效的补偿决定或者拆迁安置补偿裁决进行。这就可能出现一种情形，即实施强制时，所依据的征收补偿决定或者拆迁安置补偿裁决具备形式上存续力，具有公定力和执行力，但在实施强制后征收补偿决定或者拆迁安置补偿裁决的效力被否定，既可能是行政机关自我纠错，也可能是被复议机关或者人民法院依法撤销。

2、一些被征收人（被拆迁人）起诉要求确认强制搬迁行为违法并要求国家赔偿，此即涉及人民法院对强制搬迁的评判，是以行政行为作出的时间为基准进行判断，还是以人民法院裁判的时间为基准的问题，也即裁判基准时问题。由于行政行为作出与行政行为被诉至法院、以及法院作出裁判，必然会存在时间差，在此期间行政行为所依据的事实或法律均可能发生变动，因而讨论裁判基准时十分必要。我国行政诉讼的裁判基准时原则上是行政行为作出之时。

3、即时性行政行为一经作出，法律后果已经确定发生，并且也不存在恢复或者回复到原有法律状态的问题，也并非要建立一个向后具有持续性效力的法律秩序，在此情形下，应严格按照作出行政行为时点的事实和法律状态进行评价，而无需考虑行政行为作出后事实与法律的变化。即时性行政行为尚未完结或虽然完结但尚未获得执行除外。若情事的变更将导致原行为已丧失合法性或无继续维持之必要时，应当予以废止。

5、由于我国行政单行法与《行政诉讼法》上并无有关行政行为废止的规定，人民法院只能依相关法理，作出确认行政机关作出行政行为时合法，然后因情事变更，再增加判决撤销或者宣布不再继续有效，甚至在一定期限后失效。

 

十、被征收人的配合义务与服从问题

1、《征补条例》坚持按市场评估价为基准让被征收人得到公平合理补偿，并保证居住水平不降低，较好地保障了被征收人权益。《征补条例》还将被征收人知情权、参与权、表达权和监督权贯穿于全部的征收与补偿程序。如是否因公共利益判断的参与权、补偿方案的建议权、房屋调查结果的确认权、评估机构的协商选择权、评估报告申请复核、申请鉴定权、货币补偿和产权调换的选择权、补偿内容和补偿方式的协商权、申请复议和起诉权等。

2、如果多数被征收人都以签订补偿协议的方式实现了自愿搬迁。减少征收补偿过程中的纠纷，需要征收人和被征收人共同知法守法，依法行事，尊重法治：市县级政府要坚持依法征收，公平补偿，程序正当；被征收人也应当主动参与，积极配合，以理性方式维护其合法权益。

4、根据《宪法》，征收的本质在于公共利益，因此不论被征收人是否接受征收与补偿，都应依据《征补条例》的规定，积极主动维权，而不能消极对抗，避免因不合作而造成额外的损失。在《征收条例》立法总体公平合理的前提和背景下，即使房屋征收给我们的居住和情感带来负担，难以实现绝对的公平合理，承受这种因公共利益来带来的不可避免的负担，也就成为了义务。

楹庭提示您：

根据我国相关法律规定，被征收人被拆迁人可以在收到征收决定、征收补偿决定等具体行政行为的60日内提起行政复议，6个月内提起行政诉讼。如果房子被强拆，要在知道强拆之日的6个月内提起诉讼维权。有些拆迁户会去信访，但信访不是法律途径，不管信访多久都不构成起诉期限中断的理由。很多被拆迁人去信访耽误了时间，错过诉讼时效，即使起诉，法院也不会受理。即使找律师，也做不了什么帮你！在实践中，无论找上级反映情况，去举报当地工作人员，到处走访，都不能实质解决问题，耽误的只是您的宝贵的维护权益的时间！在无法与征收拆迁方协商谈妥的情况下，请尽快联系专业的征拆律师，寻求解决方案。